《森林法》第八十三条规定，林地是指县级以上人民政府规划确定的用于发展林业的土地。包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地等。
对于非法占用的“林地”既属于《土地管理法》中的“林地”，又属于《森林法》中的“林地”，有关规定法律作出如下规定：
《森林法》第七十三条第一款规定：违反本法规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复植被和林业生产条件，可以处恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下的罚款。第二款规定：虽经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，但未办理建设用地审批手续擅自占用林地的，依照《中华人民共和国土地管理法》的有关法律法规处罚。
《土地管理法》第七十七条规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体设计擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体设计的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。
对于非法占用林地的行为同时违反上述两部法律中的规定，而且其中均包含着罚款的行政处罚，那么如何正确适用上述法条作出行政处罚呢？下面从以下两个角度分析：
（1）特别法优于一般法。《立法法》第九十二条规定：同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。《土地管理法》、《森林法》均是由全国人大常委会制定通过，《森林法》是对林地保护作出的特别规定。在非法占用林地的行政处罚中，应当优先适用《森林法》的相关规定作出处理。也就是说，应当首先按照《森林法》第七十三条第一款的规定作出处罚；若仅有林地审批手续而无建设用地审批手续，方可根据《土地管理法》第七十七条的规定作出处罚。
（2）特别规定优于一般规定。《立法法》第九十二条规定，同一机关制定的法律，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。《行政处罚法》第二十九条规定：“对当事人的同一个违背法律规定的行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违背法律规定的行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”我国法学通说认为，《行政处罚法》与《森林法》、《土地管理法》之间的关系是总则与分则的关系，分则属于特别规定，总则属于一般规定，法律适用上一般都会采用分则优于总则的原则。所以，对于非法占用林地罚款数额的确定，不能按照罚款数额高的规定处罚，而应当按照特别规定优于一般规定的原则，根据《森林法》第七十三条第一款规定，在恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下的罚款数额范围内视详细情况确定应处罚款的数额。
综上所述，对于非法改变林地用途的行为，应当按照《森林法》第七十三条的规定作出处罚。
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